w kategorii Postępowanie przed sądami administracyjnymi

Uchwały Naczelnego Sądu AdministracyjnegoUchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – jak wskazuje sama ich nazwa – podejmowane są wyłącznie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Mają one na celu rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w danej sprawie albo wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

 

Podmioty inicjujące podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny

Podmiotami inicjującymi postępowanie w sprawie podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny mogą być wyłącznie:

1) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznik Praw Dziecka w przypadku wyjaśnienia przepisów prawnych których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwały abstrakcyjne);

2) dany skład orzekający WSA albo NSA, jeżeli dane zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości interpretacyjne w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (uchwały konkretne).

 

Przedmiot uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego

Uchwała NSA zawsze będzie dotyczyć wykładni przepisów prawa. Chodzi o wyjaśnienie, jak należy rozumieć, a co za tym idzie – jak należy stosować określone przepisy podlegające wyjaśnieniu w uchwale NSA. Mogą to być przepisy prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie więc dotyczyć ustaleń faktycznych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Jej przedmiotem nie będzie również kontrola, czy w danej sprawie organ podatkowy albo WSA naruszył prawo. Uchwały NSA mają charakter abstrakcyjny albo konkretny. Obie łączy wspólny mianownik – wyjaśniają one jak należy rozumieć pojęcia użyte przez ustawodawcę w tekście ustawy.

 

Uchwały abstrakcyjne

Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika jednak, że również w indywidualnych sprawach uchwały abstrakcyjne posiadają tzw. ogólną moc wiążącą.
Wyrok NSA z dnia 5.11.2010 r., II FSK 1149/09.

 

Uchwały konkretne

Uchwały podejmowane na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów, lecz jedynie w tych sprawach, w których pojawiły się konkretne wątpliwości, co zostało wprost wyartykułowane w tym przepisie. Przedmiotem uchwał podejmowanych w tym trybie nie mogą być abstrakcyjne wątpliwości prawne.
Postanowienie NSA z dnia 6.11.2017, II FPS 5/17.

Skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być “poważne”, a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.
Wyrok NSA z dnia 5.7.2016, I OSK 2344/14.

 

Oddziaływanie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzecznictwo sądowoadministracyjne

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają na celu ujednolicenie stanowiska judykatury w zakresie zagadnienia prawnego, które wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Co do zasady, stanowisko z uchwały NSA nie wiąże sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną sprawę. Sąd zawsze ma “furtkę” w postaci przedstawienia zagadnienia prawnego do ponownego rozpoznania przez odpowiedni skład NSA. Wskazuje na to wprost art. 269 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Należy zwrócić uwagę na to, że WSA albo NSA rozpoznający konkretną sprawę ma dwie możliwości: albo podzieli stanowisko z uchwały NSA i uwzględni je w swoim orzeczeniu, albo nie podzieli tego stanowiska – wówczas niezbędne jest wydanie postanowienia o przedstawieniu do ponownego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego NSA.

 

Moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego

Ogólna moc wiążąca uchwały (także konkretnej), ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a., wyraża się w tym, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Jedyną możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym.
Wyrok NSA z dnia 26.02.2009 r., I FSK 1379/08.

Moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne, jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę.
Wyrok NSA z dnia 11.01.2008 r., I OSK 1942/06.

Uchwała jest uchwałą tzw. konkretną, jeśli podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Otóż uchwały konkretne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a.
Wyrok NSA z dnia 4.12.2008 r., II FSK 1284/07

 

Kiedy sąd administracyjny jest bezwzględnie związany uchwałą NSA?

Uchwała NSA wiąże bezwzględnie dany skład sądu rozpoznającego konkretną sprawę, wyłącznie w przypadku przewidzianym w art. 187 § 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że sytuacja ta dotyczy tych przypadków, gdy w wyniku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Podjęta w tym trybie uchwała wiąże bezwzględnie skład NSA rozpoznający skargę kasacyjną.

 

Wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia uchwałą NSA w skardze kasacyjnej

Przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości NSA w składzie siedmiu sędziów następuje w formie postanowienia. Postanowienie to jest niezaskarżalne. Strona postępowania sądowoadministracyjnego może w skardze kasacyjnej wnioskować o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Wniosek taki powinien być uzasadniony.

 

Odmowa podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny

Wniosek o podjęcie uchwały przez NSA musi być uzasadniony niezależnie od tego, kto go składa. Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć uchwałę albo uznać, że nie zachodzą przyczyny do jej podjęcia. W takiej sytuacji wydaje postanowienie o odmowie podjęcia uchwały.

 

Zmiana wykładni prawa w wyniku uchwały NSA w powiększonym składzie a związanie wykładnią prawa na podstawie art. 190 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy NSA uchyli wyrok WSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Zasada związania WSA wykładnią dokonaną przez NSA w danej sprawie została wyrażona w art. 190 p.p.s.a.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Problem może powstać wówczas, gdy w międzyczasie podjęta zostanie uchwała NSA w powiększonym składzie, która rozstrzygnie dane zagadnienie prawne odmiennie od stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku uchylającym wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. Czy w takiej sytuacji ponownie rozpoznające sprawę sądy administracyjne (WSA i NSA) związane będą wcześniej wyrażonym przez NSA stanowiskiem w tej konkretnej sprawie, czy też może stanowiskiem z uchwały NSA, które jest sprzeczne z tym pierwszym? Zagadnienie to rozstrzygnął NSA w uchwale z dnia 30.06.2008 r., I FPS 1/08:

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

W przypadku podjęcia przez NSA uchwały, która rozstrzyga dane zagadnienie prawne odmiennie od tego jak uczynił to NSA w wyroku, którym uchylił wyrok WSA, profesjonalny pełnomocnik w ponownej w skardze kasacyjnej powinien formułować zarzuty, które nie zostały uwzględnione w pierwszej skardze kasacyjnej. Artykuł 190 p.p.s.a. nie stoi temu na przeszkodzie, ponieważ NSA nie będzie związany wcześniej dokonaną wykładnią z tej sprawy, która jest sprzeczna z wykładnią wyrażoną w uchwale NSA.

Wyrok NSA z dnia 04.09.2018 r., II FSK 1173/18:

Oznacza to, że art. 269 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Wykładnia zawarta w takiej uchwale jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających, a skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Marek Szymała
Adwokat. Partner w Szymała Zaremba Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych Sp. p. Wpisany na listę adwokatów prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu. Specjalizacje: prawo podatkowe, postępowanie podatkowe, prawo karne skarbowe, postępowanie sądowoadministracyjne, egzekucja administracyjna.