Tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy jest pierwszym pismem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który musi zostać doręczony zobowiązanemu. Treść tytułu wykonawczego jest ściśle określona. Jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niebędący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji. Ustawodawca nadał więc tytułowi wykonawczemu sformalizowany charakter, nie czyniąc go jednocześnie aktem administracyjnym.
Kto wystawia tytuł wykonawczy?
Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel. Jeżeli wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, wraz z tytułem wykonawczym przekazuje organowi egzekucyjnemu wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jeżeli wierzyciel jest zarazem organem egzekucyjnym wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ.
Jakie elementy zawierać powinien tytuł wykonawczy?
W stanie prawnym do dnia 29 lipca 2020 r. tytuł wykonawczy musiał zawierać:
1) oznaczenie wierzyciela;
1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług;
2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej – także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;
4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;
6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;
8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;
9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;
10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;
12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;
13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;
14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.
Braki tytułu wykonawczego w powyższym zakresie mogły być podstawą do wniesienia w terminie 7 dni zarzutów (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w stanie prawnym do 29 lipca 2020 r.).
Naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego
Wyrok NSA oz. w Szczecinie z dnia 6 maja 1998 r., SA/Sz 1477/97:
Z załączonego do akt administracyjnych tytułu wykonawczego wynika, że nie zawiera on wymaganej pieczęci urzędowej. Organ I instancji winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej – tzn. między innymi, czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym.
Stan prawny obowiązujący od 30 lipca 2020 r.
W stanie prawnym obowiązującym od 30 lipca 2020 r. tytuł wykonawczy powinien zawierać:
1) oznaczenie wierzyciela;
1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2206);
2) wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego i jego adresu, a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej – także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;
4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;
6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;
8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby;
9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu;
9a) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym;
10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;
12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;
13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;
Obecnie ustawa nie przewiduje możliwości formułowania przez zobowiązanego zarzutu w zakresie braków formalnych tytułu wykonawczego. Zobowiązany pozbawiony został więc możliwości wytknięta tego rodzaju uchybienia w ramach zarzutu. Ustawodawca uznał, że braki formalne w tytule wykonawczym stanowią wyłącznie podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (zob. art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).
Moment wszczęcia egzekucji administracyjnej – egzekucja administracyjna a postępowanie egzekucyjne
Należy odróżnić postępowanie egzekucyjne w administracji od egzekucji administracyjnej. Nie są to pojęcia tożsame. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego zawsze poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej.
Wyrok SN z dnia 3 marca 2011 r., II UK 307/10:
Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym – w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń, tj. doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego albo doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy rozłącznej, zatem wystarczające jest spełnienie jednego z nich, by uznać, że doszło do owego wszczęcia.
Ze względu na to, że momentem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego albo doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, istotnego znaczenia nabiera prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu.
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2019 r. I SA/Gl 321/19:
Niedoręczenie tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być podejmowane wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego.
Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II FSK 2545/10:
Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego ma istotne znaczenie proceduralne, ponieważ zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. dopiero z chwilą skutecznego dokonania powyższej czynności procesowej dochodzi do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Brak tego doręczenia powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna i stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.
Zaskarżalność do sądu administracyjnego tytułu wykonawczego
Tytuł wykonawczy nie jest aktem administracyjnym. Z tego względu nie jest możliwe złożenie środka zaskarżenia na tytuł wykonawczy. Natomiast zobowiązanemu zawsze przysługują takie środki obrony jak: zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, skarga na czynność egzekucyjną oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ten ostatni (wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego) może być składany wielokrotnie i nie jest w przeciwieństwie do zarzutów oraz skargi na czynności egzekucyjne ograniczony jakimkolwiek terminem.
Postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 2415/13:
Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższy dokument stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna.
Wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1068/13:
Badanie kwestii ważności wystawionego tytułu wykonawczego w postępowaniu sądowym ze skargi na postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego nie jest możliwe. Jeżeli zobowiązany nie zgłosił w przewidzianym terminie zarzutu dotyczącego prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, bądź zarzut taki zgłosił, lecz nie został on uwzględniony, to nie ma możliwości ponownego badania tej kwestii na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego. Kompetencji tej nie ma zarówno organ egzekucyjny orzekający w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym), jak i tym bardziej sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na akt lub czynność inne niż postanowienie w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Brak doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu
Zobowiązanemu powinien zostać doręczony przez organ egzekucyjny odpis tytułu wykonawczego. Powstaje zatem pytanie, jakie skutki dla postępowania egzekucyjnego w administracji będzie miało niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu? W tej kwestii w orzecznictwie NSA zarysowały się dwa stanowiska, które są wzajemnie ze sobą sprzeczne. Według pierwszego stanowiska, prezentowanego m.in. w wyroku NSA z dnia 20.12.2006 r., I FSK 427/06:
Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są taksatywnie wymienione w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. Nie ma wśród nich kwestii doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu.
Drugi pogląd, prezentowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 26.06.2012 r., II FSK 2545/10, opowiada się za tym, że:
Skoro bowiem doręczenie odpisu tytułu wykonawczego stanowiło warunek wszczęcia egzekucji, brak tego doręczenia powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna i stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.
Stanowisko NSA o tym, że nie ma związku pomiędzy niedoręczeniem odpisu tytuły wykonawczego zobowiązanemu a umorzeniem postępowania egzekucyjnego nie jest trafne. Rzeczywiście ustawodawca nie wymienił wśród przesłanek do umorzenia postępowania explicite niedoręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Jednakże ustawodawca podobnie nie wymienił wśród nich np. prowadzenia egzekucji wobec zobowiązanego, który objęty jest immunitetem, czy też wystawienia tytułu wykonawczego przez nieuprawniony podmiot. Natomiast tego rodzaju uchybienia nie wywołują żadnych wątpliwości, bowiem w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że ich skutkiem jest niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i zalicza się je do okoliczności objętych przesłanką wymienioną obecnie w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w poprzednim stanie prawnym w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Zawarte w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. pojęcie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej jest zwrotem ogólnym, który dookreślany jest zawsze poprzez stosowanie wymienionego przepisu w związku z innymi przepisami prawa.
✉ msz@szymalazaremba.pl
- Ewidencja IP Box - 12/04/2023
- Opłata od skargi kasacyjnej do NSA - 27/03/2023
- Odpowiedzialność członków zarządu za zobowiązania podatkowe spółki z o.o. - 14/02/2023